martes, 7 de julio de 2009

Convenio 169, fundamentos para los desafíos

Temuco.- Mucho se ha vociferado y enrostrado por parte de la autoridad la reciente ratificación y pronta entrada en vigencia del convenio 169 de la OIT. Lo cierto es que mas allá de los discursos y de las cuentas alegres, los verdaderos desafíos y cumplimiento de los compromisos consensuados en un remoto y olvidado Acuerdo de Imperial, por allá por el año 1989, recién comienzan a visualizarse.
En esta breve reflexión no se intenta abordar los alcances ni contenidos del convenio 169 recientemente aprobado, solo se intenta sacar a la luz publica, algunos artículos elegidos casi al azar para ejemplificar o graficar los enormes desafíos que tenemos por delante.
Para este ejercicio intelectual vamos a transcribir dos disposiciones, a partir de la cual vamos a transportarnos hacia un escenario futuro y vislumbrar su eventual aplicación práctica y las probables situaciones que podrían truncar o impedir tal acontecimiento:
Artículo 14
3. Deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras formuladas por los pueblos interesados.
Si leemos atentamente esta disposición, nos daremos cuenta en primer termino que no obstante existir la ley 19.253 desde el año 1993, a la fecha no se ha podido satisfacer la gran cantidad de reivindicaciones o demandas de tierras que actualmente existe al interior de la Conadi, y por ende, podemos concluir que el actual procedimiento que contempla la norma legal referida, no resulta adecuado y su eficiencia y eficacia son altamente cuestionables y muy por debajo de los estándares planteados por las norma legales que contiene el convenio 169. Además de ello, el fondo de tierras ha sido manipulado de tal manera que actualmente existe una investigación criminal que lleva a cabo el Ministerio Publico para intentar dilucidar eventuales responsabilidades criminales.
La norma legal habla de establecer un procedimiento adecuado para solucionar las reivindicaciones formuladas por los pueblos indígenas, esta premisa nos lleva a concluir que inevitablemente y dado los casos de corrupción y la disposición ya citada, se deberá estudiar una formula legal que permita avanzar en las soluciones y eliminar de raíz los actuales vicios que presenta el fondo de tierras. Dicho de otro modo será necesario modificar el actual artículo 20 letra A, B y C de la ley 19.253, o bien, crear una nueva disposición o instancia capaz de superar las actuales dificultades. Solo este primer escenario planteado nos lleva a concluir que no será fácil establecer acuerdos o eventuales soluciones a la interrogante planteada por el convenio 169, no solo por lo complejo que resultan los consensos políticos, sino que además, por que cuestionar el actual articulo 20 de la ley indígena, es lo mismo que cuestionar toda dicha norma legal, incluidos los recursos económicos que esa disposición contempla, toda vez que mas del 60% de los fondos que se destinan para la Conadi van dirigidos al programa de tierras.
¿Estarán dispuestos los políticos o las autoridades, a bucear en la profundidad de los problemas de la Conadi y reflotar las soluciones de un barco que cada día se nos presenta más hundido y perdido en la inmensidad de la burocracia y de la corrupción?.
Al parecer el remedio es peor que la enfermedad, y para muchos el solo acto de pensar o intentar escudriñar en los problemas, también significa abrir una escotilla para que el Ministerio Publico aborde judicialmente este buque que no solo esconde tesoros perdidos, sino que también sirve de guarida para asaltantes y piratas que en nombre del pueblo mapuche se han enriquecido vilmente, bajo una apariencia mansa pero de una virulencia y hedor extremos.
Siguiendo con la reflexión de la norma legal antes citada, rápidamente se nos vienen a la mente los innumerables casos emblemáticos cuya solución se ha postergado en el tiempo, como lo es el caso de la comunidad Temucuicui, las comunidades de Vilcun, las comunidades de Freire, Traiguen, etc. En este sentido resulta imperiosa la necesidad de contemplar un procedimiento de carácter oportuno, toda vez que una de las premisas en que se fundan los actos de la administración y también los actos judiciales, es que tales soluciones deben ser establecidas dentro de plazos razonables, con la finalidad de no vulnerar derechos legítimamente adquiridos. En este sentido el eventual procedimiento que se instaure deberá establecer periodos de tiempo mucho mas acotados, toda vez que los actuales plazos superan con creces los cinco o siete años y, genera descontento, desconfianza en la autoridad, y evidentemente manifestaciones de toda índole por parte de las comunidades indígenas, lo cual no contribuye a generar un clima de paz y orden social.
Sin embargo, hablar de soluciones oportunas tampoco esta dentro del radar político del presente año 2009 o 2010, ya que nos enfrentamos a un año electoral en donde abundan las promesas y escasean las respuestas, así mismo hay que reconocer que el convenio 169 ya ha generado desconfianza entre algunos sectores empresariales, lo cual se ha manifestado en sendos titulares a través del diario el mercurio y a la fecha ningún político desea abordar un tema de carácter impopular y que representa posibles cuestionamientos, para cualquier autoridad de gobierno es mas fácil hablar de la ratificación y de los esfuerzos que se realizaron para ello, mas que de los desafíos y compromisos que esto significa para el futuro.
Finalmente es dable preguntarse si realmente se va implementar un nuevo procedimiento o se continuará utilizando el mecanismo contemplado en el artículo 20 de la ley 19.253. En el caso de seguir utilizando los mecanismos ya descritos y teniendo presente los vicios que dicha instancia conlleva, surge otra interrogante: ¿Se establecerán a lo menos mecanismos de fiscalización más rigurosos? La respuesta a esta interrogante también es todo un misterio.
Por otro lado, si somos optimistas y nos proyectamos en un escenario de voluntad política tendiente a mejorar o modificar la disposición ya referida, cabe preguntarse si este deseo de modificación de normas legales se realizara en un marco de consulta tal como lo dispone el convenio 169 o, se llevará a cabo de la misma o peor manera de como se ha manejado el proceso de consulta que tiene por finalidad la socialización del proyecto de ley que reconoce constitucionalmente a los pueblos indígenas. Hay que recordar que desde el propio Ministerio de Planificación se ha reconocido el fracaso de dicho proceso de consulta.
En cualquiera de las hipótesis planteadas, las soluciones no se vislumbran en un horizonte cercano, y lo que es peor aun no se habla ni siquiera de un aumento presupuestario para el próximo año 2010 que tenga por finalidad dar satisfacción a las demandas de las comunidades o que tenga por objeto la elaboración de un estudio que contemple la creación de un “procedimiento adecuado” para dar solución a la actual demanda de tierras y que en definitiva este en armonía y concordancia con lo dispuesto en este articulo 14 arriba transcrito.-
La segunda disposición del convenio 169 que utilizaremos para nuestro sencillo ejercicio intelectual es la siguiente:
Artículo 19
Los programas agrarios nacionales deberán garantizar a los pueblos interesados condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población, a los efectos de:
a) la asignación de tierras adicionales a dichos pueblos cuando las tierras de que dispongan sean insuficientes para garantizarles los elementos de una existencia normal o para hacer frente a su posible crecimiento numérico;
b) el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen.
Esta norma legal plantea enormes desafíos, ya sea para el Indap, Conadi, Sercotec, Corfo, Ministerio de Economía, Conaf, Dirigencia Indígenas, entre otros, ya que en primer término establece que los programas agrarios deberán garantizar a los pueblos indígenas condiciones equivalentes a las que disfruten otros sectores de la población. En este sentido la disposición transcrita obliga a los programas agrarios a través de la utilización del concepto “deberá” a garantizar igualdad de condiciones para los pueblos indígenas. De inmediato surge la inquietud respecto de cuales son las medidas concretas que el actual gobierno o los actuales candidatos presidenciales poseen o estudian para garantizar a los pueblos indígenas condiciones equivalentes al de otros sectores de la sociedad, como lo serian por ejemplo las empresas forestales, que desde la década de los setenta han sido subsidiadas en sus plantaciones en un 75% aproximadamente, mas exenciones tributarias. Estará presente en algún programa de desarrollo agrario futuro, por ejemplo, la creación de un tipo de subvención o subsidio a la producción de papas, trigo, kinua, berries, ganado ovino, ganado caprino, especies exóticas, fertilizantes, entre otros. Dentro de estos programas de desarrollo agrario, se contemplará por ejemplo la devolución, constitución o adquisición de derechos de agua para las familias o comunidades indígenas, que hoy en día ven como dichos recursos hídricos están en manos de particulares y por ende ven frustrados sus deseos de inversión o producción por carecer precisamente de un titulo sobre el vital elemento. O simplemente se seguirá con la actual política de repartir tambores de agua en épocas de sequia, y que hasta la fecha solo han servido para acumular miseria y marginalidad.
Del mismo modo, esta norma legal, eventualmente puede constituirse en una herramienta política que tenga por finalidad atacar el actual decreto ley 701, ya que este ultimo precepto favorece indiscutiblemente a las grandes empresas forestales colocando a las comunidades indígenas en una posición de inferioridad y en donde la igualdad o equivalencia de condiciones no aparece graficada en la realidad. Por otro lado, cabe consignar que las empresas forestales se han convertido en la contraparte obligada en muchas de las zonas de conflicto, solo basta mencionar a las comunidades de Ercilla, Traiguen, Lleulleu, Mehuin y la celulosa celco, entre otros.
Las condiciones de equivalencia a que hace alusión el artículo 19 dicen relación en primer término con la asignación de tierras a los pueblos indígenas en el caso de insuficiencia de las mismas, con el objeto de garantizar los elementos para una existencia normal. Para dar la debida concreción a esta norma legal, los futuros gobiernos deberán establecer una línea presupuestaria que garantice la adquisición de tierras para las familias y comunidades indígenas, puesto que de acuerdo a las cifras y datos estadísticos mas del 50% de la población indígena ha debido trasladarse o emigrar hacia centros urbanos, aumentando considerablemente los focos de pobreza, desocupación, invisibilizacion cultural, perdida de la identidad, desarraigo territorial, entre otros. La adquisición de tierras constituirá no solo el pago de una deuda histórica, sino que además significara una inyección de vitalidad a la alicaída economía regional.
Esta ultima afirmación tiene su fundamento en lo que dispone la letra b del articulo 19, el cual establece que las condiciones de equivalencia a que deben propender o garantizar los programas agrarios debe traducirse o contemplar el otorgamiento de los medios necesarios para el desarrollo de las tierras que dichos pueblos ya poseen.
Este articulo viene a llenar un vacio legal que actualmente existe en nuestra legislación en lo relativo a compra de tierras indígenas, ya que uno de los grandes cuestionamientos que se han hecho sentir a través de diversos medios de comunicación, es que las comunidades o familias indígenas no están produciendo o cultivando las tierras que han sido adquiridas por parte de la conadi, y han señalado que dichas tierras se encuentran arrendadas o en situación de abandono. Sin ahondar en la veracidad de tales afirmaciones, lo cierto es que para evitar precisamente situaciones de esta naturaleza, es que la norma legal plantea como un hecho de carácter obligatorio que los programas agrarios otorguen los medios necesarios para el desarrollo o producción de las tierras. De esa manera se revitalizara la economía, se aumentara la inversión y por ende la producción y, consecuencialmente se contribuirá a disminuir los niveles de desempleo que en el presente año 2009 han alcanzado cifras que bordean el 15%.
No cabe duda que la ratificación del convenio 169 y su pronta entrada en vigencia en septiembre del año 2009, representa enorme desafíos y constituye un proceso de aprendizaje tanto para la dirigencia como para las autoridades de gobierno, ya que estamos hablando de una experiencia inédita en chile que involucra a sectores que a la fecha se han visto distanciados por situaciones de diversa índole, pasando por la ineficiencia de los propios programas de gobierno,por problemas institucionales al interior de la conadi, así como también, por la muerte de jóvenes mapuche a manos de carabineros o la aplicación de leyes excepcionales como la ley 18.314 o ley antiterrorista.
Sera necesario entonces, antes de iniciar el proceso de implementación del convenio 169 de la OIT, sentarse a reflexionar sobre los errores cometidos, limar las asperezas y establecer un programa de trabajo que comprenda todas y cada uno de los aspectos de este convenio de manera priorizada y ajustada a la actual realidad.
Las autoridades en conjunto con la dirigencia deben abrir de manera urgente un espacio de dialogo, para analizar y discutir la actual situación y evitar hechos como los acontecidos en el norte del Perú, particularmente en Bagua, en donde el gobierno de Alan Garcia, actuó de manera desmedida, arbitraria y unilateralmente imponiendo decisiones que afectaban directamente a las comunidades y pueblos indígenas. Debemos aprender tanto de los errores cometidos por los países vecinos en la aplicación de este convenio así como de los aciertos y virtudes, para ello se requiere entonces, insistir de manera tajante en un dialogo oportuno y directo con la presencia de actores políticos relevantes, que sean capaces de tomar decisiones y que evidentemente tengan la disposición de llegar hasta la región, ya que a la fecha lo único visible en materia indígena sigue siendo la Conadi, lo cual no garantiza ni da credibilidad al eventual dialogo que se pueda desarrollar en materia de política indígena.
Richard Caifal Piutrin.
Abogado
Montt 734, Segundo Piso oficina 4 Temuco.
Fono: 528574 - 7.7981961

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